胡继晔:建立“沙盒监管” 防范数字金融风险

习近平主席在 2019 年 G20 大阪峰会的数字经济特别会议上指出,数字经济发展日新月异,深刻重塑世界经济和人类社会面貌,要共同完善数据治理规则。这一指示为数字资产的创新和监管指明了方向。

为了应对国际金融风险,保障全球金融体系的稳定,2009 年世界主要经济体 G20 在成立后的一个重要成果就是常设了金融稳定理事会(FSB),在国际层面协调各国的金融监管部门和国际标准制定机构,中国作为 G20 重要成员参与了协调国际金融监管政策的制定和执行。由于数字资产在全球广泛流动,一些国家宣布承认比特币的货币地位,可以作为一种支付方式。还有一些国家开始允许证券代币发行(STO),又被称为数字证券(Cyber Security)。2019 年 4 月美国证券交易委员会(SEC)发布《数字资产的投资分析框架》,数字加密资产只要通过豪威测试被最终认定为证券,就可以适用于联邦证券法律,为下一步数字资产的上市交易铺平了道路。

基于数字货币风险对金融市场的潜在影响,2017 年 9 月 4 日,中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》,叫停我国境内的代币发行(ICO)融资,并要求交易平台限期关停。2018 年 11 月央行发布的《中国金融稳定报告》指出:加密数字货币相关领域的风险较大,交易市场始终处于野蛮生长阶段。

作为一种新鲜事物,加密数字资产在全球的流动会对金融稳定带来一定影响,包括对金融机构直接或间接参与引致的风险暴露、金融监管机构作为不当或不作为的声誉影响、加密数字资产在支付和本币结算中应用带来的操作风险、数字资产市值极具变动性带来的财富效应及其风险。为维护金融市场稳定,防止数字金融资产对现有金融体系的冲击,我国所采取的监管措施应当说是及时和妥当的。但数字金融的发展不是以人们的意志为转移的,数字资产跨境流动的特性使得传统的金融防火墙难以奏效,要使金融监管法律的约束与执行能够跟上数字金融发展的步伐,使区块链和分布式账本技术能够为金融稳定作出贡献,就需要借鉴 2015 年试行的“沙盒监管”来监管数字金融资产。

理想的监管沙盒是金融部门监管机构设立的一种框架,目的是使相关企业能在监管机构监督下的受控环境中,对创新进行小规模的实地测试,享受特殊的豁免、默许以及其他有限的例外。数字金融的崛起对监管者提出了新的问题,例如是否需要扩大监管范围,新型数字金融服务是否符合现行法规,如何识别、监控和降低金融科技创新与经营的风险等。同时,金融科技广泛使用通过连接到互联网的计算机网络管理各种数据,网络安全和数据保护风险是否得到了充分了解、管控。科技驱动的金融创新所内含的技术风险、操作风险、系统性风险,要求监管者必须正视,同时也面临监管技术匮乏、监管法律滞后和监管理念落后等问题。

监管沙盒可以使监管机构与数字金融服务提供者之间变成更加开放和积极的对话,也可以使监管机构能敏捷地修改和制定监管框架。金融监管机构建立沙盒的最主要目的是使金融服务市场通过创新促进竞争和提高效率。为规范未来数字金融的发展,立法和执法部门需要推进技术规范化并实现有效监管。随着区块链技术的成熟和广泛应用,立法和执法部门有必要在现行法律规则的基础上牵头制定相关区块链金融准则,推进技术规范化。同时也要考虑如何将传统的法律规则与现行的技术规则相结合,既可以利用区块链技术规则发挥严格监管税收、限制违法犯罪活动的作用,也可以利用法律规则对于系统性风险和市场失灵具有一定的处理弹性,分别发挥法律规则与技术规则各自的优势,将执行力与灵活性更好地结合起来。通过两者的协同作用,通过更完善的智能合约设计,规范各主体行为,降低法律执行成本,更好地实现公平和效率。一方面,努力促进区块链金融的发展,另一方面,通过前瞻性的立法来规范之,更好发挥政府在区块链金融监管方面的作用。

我国可以借助“沙盒监管”制度,基于技术中立原则,在原有《证券法》《公司法》等法律 规则基础上,保持谦抑品格,将改革试点置于“沙盒监管”中,即在特定区域、特定领域、特定 范围内,在风险可控的环境下,允许部分优质数字金融资产项目发展,而不应当用“一刀切”的 办法阻碍创新,在数字金融发展的监管中宜疏不宜堵。否则,优质数字金融资产项目通过出走海 外的方式规避了监管,反而扩大了潜在的风险,造成新的不稳定。 

我国以支付宝和微信支付为代表的第三方支付在相对宽松的监管环境下已经成长为全球普 惠金融的标杆。脸书的加密数字货币将来如果发行的话,会汲取比特币和支付宝的经验教训,形 成横跨一百多个国家的超级金融机构。为迎接全球数字金融大发展的浪潮,我国应尽快建立国家 级的数字金融监管沙盒,及时总结成功经验和失败教训,为未来的立法和修法积累案例。同时应 当鼓励学界在区块链金融领域进行更多深入研究,以防范和化解数字金融发展所带来的金融风 险,维护金融稳定。 

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